Esquemas de concesión carretera en México

Las Asociaciones Público Privadas han facilitado la construcción y mejoramiento de carreteras en México y en el mundo, ampliando la vida efectiva de éstas.

 A partir de 1990, en el país se aceleró la construcción de infraestructura carretera considerada de altas especificaciones técnicas. La realización de esas tareas se llevó a cabo mediante el otorgamiento de cerca de medio centenar de concesiones otorgadas por el gobierno de la república para la construcción, operación, explotación y conservación del sistema carretero en el territorio nacional.

El primer antecedente relacionado con la participación activa del sector privado en proyectos de inversión de largo plazo viene dado por los llamados Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público, mejor conocidos como PIDIREGAS en 1995. 

Desde el inicio de la década de los noventa se impulsó un extenso programa de concesión de carreteras, el cual consistió en 52 concesiones que representaban alrededor de 5 mil kilómetros de nuevas carreteras de altas especificaciones. La inversión requerida se estimaba en 13 mil millones de dólares, los cuales provenían en un 50% de préstamos bancarios, 20% de subsidios públicos y 30% de la empresa concesionaria. 

Estos esquemas de concesión presentaron diversos problemas de estructuración financiera, los cuales se agudizaron con la crisis económica de 1994. Entre las razones del colapso están el establecimiento de plazos de concesión inadecuados, en promedio menores a 10 años. Esto tuvo como consecuencia que los concesionarios se enfrentaran con problemas para cumplir con sus obligaciones financieras y realizar tareas de mantenimiento mayor, por lo que se inició un programa de rescate de 23 concesiones. 

Esta intervención del gobierno consistió en revocar las concesiones y adquirir la deuda de los concesionarios mediante el pago de Pagarés de Indemnización de Carreteras (PIC). Se determinó que el concesionamiento de las carreteras se otorgara al Fideicomiso de Apoyo al Rescate Concesionadas (FARAC) el cual contrató a Caminos y Puentes Federales (CAPUFE) para asumir la responsabilidad de operar y mantener las carreteras.

Posterior al reordenamiento carretero, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y Banobras diseñaron un nuevo esquema de concesionamiento carretero, incorporando elementos que solucionan fallas del esquema anterior. Toma en cuenta que no todos los proyectos carreteros son financieramente rentables, por lo que establece la posibilidad de mezclar recursos públicos y privados de acuerdo a cada caso particular. Se basa en un proceso de licitación pública y en el cobro de peajes con tarifas máximas establecidas por la SCT. Los plazos máximos de concesión eran de hasta 30 años.

El esquema de Aprovechamiento de Activos Carreteros se inició en el 2006 con el objetivo de aprovechar las 23 carreteras rescatadas que estaban integradas al FARAC, a través de su desincorporación para recuperar los fondos invertidos en el rescate y promover el desarrollo de 2 mil 193 kilómetros de nuevas autopistas. El esquema consistió en licitar paquetes de concesiones que incluían  autopistas de altas especificaciones con más de 10 años de operación y la construcción de autopistas nuevas. 

Los potenciales concesionarios se comprometían a operar, mantener y explotar las autopistas existentes y a construir, operar, mantener y explotar las nuevas que integraban el paquete. En este sentido, el concensionario hacía una oferta monetaria por el paquete de concesiones y asumía todos los riesgos de demanda de costos del paquete.

Para potenciar los recursos destinados a financiar obras de infraestructura, el 7 de febrero de 2008 se creó el Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), el cual se constituyó con los recursos provenientes del Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y del Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA). Los recursos de este fondo se utilizan para promover principalmente diversos esquemas de Asociación Público Privada, a través de apoyos financieros que ayuden a mitigar riesgos, permitir la rentabilidad privada de proyectos socialmente rentables y mejorar las condiciones de financiamiento de largo plazo de proyectos.

Con base en la experiencia del desarrollo de proyectos de APP en el Reino Unido, el gobierno mexicano desarrolló una nueva modalidad de participación privada para la contratación de servicios públicos, la cual denominó “Proyectos para Prestación de Servicios (PPS)”. 

El modelo de PPS consistió en la celebración de un contrato de largo plazo con el sector privado para brindar servicios de apoyo al sector público para la provisión de un servicio o el cumplimiento de una función pública, en donde el inversionista diseña, construye, opera y financia la infraestructura necesaria para la previsión del servicio. A cambio, la empresa privada recibe una contraprestación que se paga una vez iniciada la provisión de servicios con base en criterios de calidad y desempeño. 

En todo momento, la responsabilidad de la calidad y características del servicio recaen en el sector público. La prestación de los servicios debe hacerse con los activos que el inversionista construya o provea, de conformidad con el contrato de servicios de largo plazo. Lo anterior, permite al gobierno utilizar de manera más eficiente los recursos públicos al no tener que financiar el desarrollo de la infraestructura.

Después de las primeras experiencias de Asociaciones Público Privadas (APP), en particular de los proyectos para Prestaciones de Servicios, el 16 de enero de 2012 se promulgó en el DOF la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP).

Entre los principales atributos de las APP están la asignación eficiente de los riesgos entre cada una de las partes, la generación de incentivos para reducir costos y mejorar la calidad del servicio y la obtención de un mayor valor por el dinero público invertido.

Fuente: SCT, IMT, CEFP.