Mario C. Olivera Martínez
Vicepresidente de Asociaciones Público-Privadas, CMIC.
Juan Manuel Delgado García
Coordinador de Asociaciones Público-Privadas, CMIC.
Las APP son acuerdos contractuales de largo plazo entre el gobierno y un socio del sector privado donde este último típicamente financia y provee un servicio público usando un activo de capital (por ejemplo infraestructura de comunicaciones, de transporte u hospitalaria).
Después de una relativa paz de tres décadas, con el término de la Segunda Guerra Mundial y aun viviendo con el fantasma de la Guerra Fría, el índice demográfico mundial se incrementó y por consiguiente aumentó también la demanda de servicios, lo que llevó a una disrupción del statu quo; por casi cien años se había reconocido al Estado como único creador de infraestructura, proveedor de múltiples servicios y administrador de muchos otros.
Con el crecimiento de la población y la disminución de recursos públicos, era necesaria la creatividad de los gobiernos para evitar lo que podía convertirse en una crisis de atención de necesidades, puesto que los mecanismos tradicionales, como adquisición de deuda, aumento o creación de impuestos y racionalización de recursos, ya no eran suficientes ni generaban simpatías entre la población; era un hecho que se tornaba cada vez más difícil obtener recursos.
Hasta la fecha es común ver que, ante la falta de recursos económicos para su mantenimiento y correcta operación, muchas grandes obras caen en condiciones lamentables y ponen en riesgo la seguridad de sus usuarios.
Ese contexto, que podría parecer privativo de países pobres o en desarrollo, también alcanzó a economías consideradas como boyantes, al menos en los tiempos modernos; tal es el caso del Reino Unido, que en 1979, con Margaret Thatcher al frente, promovió la participación de empresas privadas en concesiones para la prestación de servicios que tradicionalmente habían sido procurados por el Estado, anteponiendo los rendimientos de las ofertas presentadas a su propio origen y dejando de lado motivos ideológicos. Con ello se inició la transformación en la manera de prestar servicios y crear infraestructura.
Tras la caída del Muro de Berlín y el término de la Guerra Fría, que marcaban un claro rumbo de globalización y un ambiente cuya prioridad era satisfacer necesidades de millones de personas, con la experiencia británica de finales de los setenta reforzada durante una década más, en 1992 nacen las iniciativas de financiamiento privado, que afianzan la mancuerna de los sectores público y privado para financiar y operar proyectos. De esta manera, las empresas privadas, además de participar, asumen riesgos en la inversión y operación en ámbitos que antes únicamente eran “permitidos” al Estado; se privilegia obtener el mayor valor del dinero en un esquema de mayor beneficio a un menor costo y se crea en el mundo occidental el concepto de asociaciones público-privadas (APP) o public-private partnerships (PPP).
En medio de presiones internas por la demanda de servicios, en un escenario mundial en donde se había reconfigurado la forma de entender la participación de los sectores público y privado como complemento para satisfacer las necesidades de la población, países como Argentina, Chile, Colombia, España, Francia e Italia, entre otros, se dedicaron a desarrollar esquemas acordes con sus sistemas legislativos y financieros, pero con el propósito de atender necesidades particulares.
México, con iguales carencias de recursos y con una población que prácticamente se duplicó en poco más de 30 años –a partir de 1970–, inició en 1995 una transformación en la forma de contratación, con la participación del sector privado en proyectos de inversión de largo plazo e incorporando los proyectos de inversión de infraestructura productiva con registro diferido en el gasto público (Pidiregas); así se abatieron altos requerimientos de capital de inversión para desarrollar proyectos de infraestructura energética en entidades como Pemex y la CFE, para hacer frente a la escasez de recursos resultado de la crisis que estalló a finales de 1994.
Ante la necesidad de afrontar diversos problemas surgidos a raíz de la mencionada crisis, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y el Banco Nacional del Obras y Servicios Públicos (Banobras) afinaron sus esquemas de concesiones para carreteras considerando elementos que no habían sido del todo exitosos durante el rescate carretero.
Con la apertura lograda hasta entonces, en el año 2000 se dio una nueva posibilidad en la contratación a través de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, donde se estableció la figura de proyectos para la prestación de servicios (PPS).
Según estudios de la ONU, hacia 2011 se invertía en América Latina y el Caribe, incluido nuestro país, el 2% del producto interno bruto total en infraestructura, y ese porcentaje debía crecer a 5% y mantenerse así en un periodo razonable para reducir el déficit de infraestructura existente y de esta forma satisfacer la fuerte demanda de mejores condiciones de vida de la población, debido a que la infraestructura es sustento de las actividades que promueven el bienestar de las personas.
En nuestro país, no fue hasta 2012 que se reconoció abiertamente el esquema de APP, con la promulgación de la ley en la materia en busca de dar certeza jurídica a las diferentes formas de asociación entre inversionistas particulares y el sector público, mecanismo que toma cada vez mayor fuerza a la par de irse perfeccionando.
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos describe a las APP como los acuerdos contractuales de largo plazo entre el gobierno y un socio del sector privado, donde este último típicamente financia y provee un servicio público usando un activo de capital (por ejemplo infraestructura de comunicaciones, de transporte u hospitalaria). Se le puede atribuir a la parte privada el diseño, construcción, financiamiento, operación, mantenimiento y provisión por un tiempo determinado, por lo que recibe una contraprestación fija o una compensación a través del cobro de tarifas que pagan directamente los usuarios.
Este tipo de acuerdo establece una relación contractual de largo plazo entre dependencias o entidades del sector público y empresas del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final en los que se utiliza infraestructura proporcionada por el sector privado con el propósito de aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en el país.
Alternativamente se puede definir a las APP como un instrumento jurídico-financiero para desarrollar infraestructura y servicios con recursos privados. A través de este esquema, el sector privado financia el proyecto teniendo como fuente de pago un contrato con el gobierno. La iniciativa privada opera el proyecto, construye y equipa de acuerdo con el precio, los tiempos y la calidad acordada. En algunos casos la regulación exige que se cree una empresa de objeto específico, también llamada vehículo de propósito específico (SPV, por sus siglas en inglés), es decir, una empresa que sólo se dedique a desarrollar y operar el proyecto.
Con esa visión, las APP se han convertido en una herramienta para dotar de infraestructura a través de la gestión que realiza el sector privado mediante la administración del ciclo de vida del proyecto, asumiendo gran parte de los riesgos al otorgar financiamiento para su desarrollo.
En México, según información obtenida de la página web Proyectos México, de Banobras, actualmente se tienen registrados 217 proyectos de APP.
El papel que se prevé para los proyectos de APP en nuestro país será muy amplio, siempre y cuando se puedan vencer las siguientes barreras:
El meollo de los proyectos de APP, a diferencia de una obra pública, radica en que el propósito final no es la construcción, sino la satisfacción de una necesidad particular de la población a través de la prestación de un servicio, con la participación de inversión privada y la rectoría del Estado.
Imágenes: Unsplash.
Texto publicado en: Revista Mexicana de la Construcción RMC 634 Septiembre-Octubre 2018, página 22- 25. Disponible en https://issuu.com/helios_comunicacion/docs/rmc_635_fin
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